反补贴贸易摩擦加剧原因浅析及对策建议

上海山田律师事务所

随着全球经济一体化的深入发展，贸易摩擦日益严峻。上海仪器仪表行业协会为此多次进行相关工作研讨会议进行相关研究，并与协会法律顾问上海山田律师事务所合作，希望通过各种知识普及活动帮助会员单位预防、控制并解决涉及公平贸易的相关风险。

目前中国与国外贸易摩擦的形式已由反倾销即企业的微观层面转变到了反补贴即政府政策宏观层面，反补贴已经成为中国于国外贸易摩擦新的焦点。本文将从全球针对中国的反补贴调查的成因入手，分析在目前的贸易状况下，我国政府、行业协会、企业该将如何面对。

一、目前，全球70% 以上的反补贴调查都是针对中国，究其原因如何？初步分析得出如下可供参考的影响因素。

（一）国际因素

1、一些国家政府欲达到一定的政治目的

一些国家的政府支持本国进口商对中国出口商品提出反补贴指控的部分原因是出于政治方面的考虑。如国内一些政客们需要满足贸易保护主义集团的要求;为了总统大选获胜或政府连任,相对客观的行政部门也需要接受执政党争取选举胜利的需要;一些国家政界中的一部分势力希望借助贸易保护主义打击中国核心产业部门,抑制中国经济强大等。就美国针对中国发起铜版纸反补贴调查而言,可谓用心良苦。铜版纸作为对双方都无关痛痒的行业,美国选择它作为其25 年来首例对“非市场经济地位”国家进行反补贴调查,不仅是对中国的一次试探,更是美方的一场低成本博弈,它的发起是在国会尚未明确授权商务部的前提下进行的,很大程度上又由于国内贸易政治驱动的,即政治动因是美国对华实施反补贴措施的本质原因

2、一些国家修改国内反补贴法使其适用于非市场经济国家

尽管目前中国的市场经济地位得到越来越多国家的承认,但是到目前为止,发达国家和地区所占比例较小,其中就包括美国、欧盟和加拿大。十年前，美国众议院通过了旨在针对中国产品征收反补贴税的《美国贸易权利执行法案》,该法案要求经美国现行反补贴法的适用范围扩大至中国等“非市场经济国家”。随之加拿大、欧盟等也在通过类似的政策调整以达到对华进行反补贴调查。

由此可见,如果在不承认我国市场经济地位前提下通过修改国内法让反补贴适用于我国,这势必导致国外对华反补贴调查的增加。

3、中国对美欧等发达国家和地区贸易顺差较大

我国正处于经贸快速发展时期,逐渐崛起为世界贸易大国,随着我国经贸的快速发展,我国对许多国家处于巨额贸易顺差地位,尤其是欧美等发达国家和地区。美欧等发达国家面对这种不利的贸易形势和迫于国内贸易保护主义的压力,就会利用各种手段来限制中国产品的出口,比如在知识产权问题上向中国施压,坚持要求人民币升值,利用“两反一保”措施和技术壁垒等措施限制我国产品进入其市场。

4、越来越多的国家承认我国的市场经济地位

加入WTO 之前,许多国家把中国视为“非市场经济国家”,认为反补贴不适用于中国。但随着我国加入WTO 和对外贸易工作的积极开展,越来越多的国家承认中国完全市场经济地位。2017 年6 月5 日，作为欧盟的实际领导人，默克尔的表态，意味着欧盟承认中国完全市场经济地位开始变得可能，这对中国对外贸易堪称一大利好，但与此同时，一旦我国市场经济地位得到普遍认可,国外对华反补贴调查与指控将会不断增多。

（二）国内因素

1、我国反补贴法律制度还不完善,与WTO《补贴与反补贴协议》存在冲突

目前,我国《反补贴条例》只是针对其他国家的受补贴产品出口到我国的情况进行了一些限制性规定,对我国出口补贴的禁止并没有规定,因此容易遭到其他国家反补贴调查机关的质疑。此外,作为发展中国家,补贴一直是我国经济政策、产业政策的重要组成部分,特别是对我国国有企业和农业,存在大量补贴,这些补贴有许多与WTO 有关规则相冲突,如出口信贷、减免出口企业所得税、出口直接或间接赠款、根据出口情况提供补贴等出口补贴政策与WTO《补贴与反补贴协议》并不完全吻合。

2、缺乏反补贴实践经验

一直以来,实施反倾销措施和应对国外反倾销调查是我国进出口贸易工作的重要组成部分,反倾销调查机关对其积累了丰富经验,但由于长期以来国外对我国反补贴调查案件总数相比反倾销来说较少,政府、企业、行业协会(中介组织)对国际反补贴形势认识不足,我国对于反补贴工作的实践经验严重匮乏。主要表现在以下几个方面:一是相比当前反补贴形势和我国反倾销的实践工作,对反补贴工作投入的人力、物力和财力还相对较少;二是反补贴工作环节复杂,且涉及政策层面问题和相关部门较多,各单位协调难度较大,实施起来较为困难;三是有些地方政府相关部门和企业不了解WTO 补贴与反补贴规则,对国外反补贴调查形势及其危害不太清楚,比如将一些明显违背WTO 相关规则的补贴政策公然放在政府网站上。

3、中国出口企业及出口产品的自身问题

长期以来,我国出口企业主要依靠国家出口补贴政策、生产补贴政策、原材料和劳动力低廉的比较优势参与国际贸易和国际竞争,且出口增长方式主要以量为主,出口产品多以低附加值产品为主,并通过低价策略达到占领国际市场的目的,这样以来中国出口企业及其产品就容易引起进口国的反补贴调查。比如,2003年中国烧烤架在加拿大销售量由2000 年的5800 台增加到约1.21 万台,3 年内中国烧烤架占据加拿大市场1/5的份额,平均年销售额为1亿美元[ 5]。于是在2004年,加拿大安大略湖有限公司向加拿大边境服务署对原产于中国的户外烧烤架提出了反倾销和反补贴诉讼。

二、面对日益加剧的反补贴调查，结合我国当前的面临的各方面经济背景，如何才能让我国企业在反补贴的经济洪流下砥砺前行呢？

补贴和反补贴问题历来都是全球经济领域中的一个焦点问题。补贴的政府行为,使得补贴与反补贴参与方呈现出多样性的特点,也就使得反补贴比反倾销要复杂得多,因此,反补贴应对是一项长期而艰巨的任务。对于我国而言,由于目前有关反补贴的相关立法存在不足,加之我国迅猛发展的对外贸易使得一些国家贸易保护政策纷纷抬头,意欲对我国实施大量反补贴调查。在这种状况下,我国应对反补贴调查更要从多种角度,多支力量起步。

(一)政府层面的对策

首先,政府应着手完善我国的反补贴立法。法律法规是现代商业社会的行动指南,应对反补贴,政府的首要责任就是从国内立法上对补贴加以规范。从上文论述可以看出,我国目前的反补贴法律制度还存在许多与《SCM 协定》不一致的地方,这将导致在适用国内法时产生与WTO 法律制度相冲突的问题。为此,政府应在参照WTO 相关规定的基础上,结合我国国情,修改、完善我国反补贴立法,制定配套法规及规章,提高其位阶,使其上升为国家的法律,同时要制定专门的行政法律、法规,对各级政府的补贴行为加以规范,以便更好利用反补贴措施保护国内产业及应对国外滥用反补贴措施,在这过程中要力求相关规定与国际接轨。

其次,政府应根据《SCM 协定》调整我国的补贴政策。加入《SCM 协定》之前,我国补贴的主要形式包括对企业实行税收减免、财政资助等有关惠措施。优惠措施的给予对象主要集中于出口导向型外商投资企业、经济开发区企业、某些重点扶持产业的企业及所有国有企业。加入《SCM 协定》后,我国在补贴方面需要符合《SCM 协定》和多边贸易体制项下有关补贴的各项法律规定,以及承担我国入世协定书承诺的有关义务。在这些要求下,我国应取消禁止性补贴、规范可诉性补贴的使用、增加不可诉补贴的使用力度。

再次,充分享受发展中国家的特殊待遇,适当保护国内产业。我国是发展中国家,应享受WTO 规则中对发展中国家的特殊待遇。应当杜绝“红灯补贴”;合理利用“黄灯补贴”;充分利用“微量补贴”来发展国内产业,提高我国出口产品的竞争力和市场占有率,维护我国企业的正当贸易权利。

最后,政府应组织建立信息服务体系,帮助企业获取全面、正确的生产、销售信息,从而做出正确的投资、经营决策。全面完整的信息服务体系能够帮助企业及时了解国际市场需求,进行有效的宣传和推广,对企业走好国际化道路具有重要的意义。充分完善的信息能够使企业节约生产成本、提高管理水平,也能帮助企业了解各国市场环境、消费习惯,以及各国经济法律制度的特殊之处。由政府构筑信息服务体系会使得信息具有权威性、可靠性和及时性,企业也能以较低的成本获得全面的信息。

(二)行业协会层面的对策

补贴是政府行为,其目的在于支持重点企业。因此,在解决反补贴争端中,起诉和应诉主体为政府和行业协会,这就要求行业协议要承担起以下的任务。

首先,行业协会要利用掌握行业信息的优势,与政府、企业一道构筑反补贴预警体系。产业损害预警体系并不是一种保护措施,而是为可能或正在受到损害的产业提供信号。它的作用在于提前对产业损害的可能性和程度做出判断,以便于企业尽早采取应对措施,降低损害程度。具体而言,要求对重点敏感出口产品做好出口价格、出口国家和地区的监测工作和价格协调工作,及早发现和化解贸易风险,以防止国外可能出现的反补贴调查。

其次,一旦出现国外的反补贴调查,行业协会应帮助企业积极应对。由于有关反补贴调查问卷涉及多个部门、多个行业信息,且有些问卷专业性较强,加之我国企业应诉反补贴经验缺乏,只靠企业自身的力量难以圆满完成政府答卷以及应付核查工作,因此,行业协会应与政府以及企业协调一致共同应对,帮助企业实施反补贴法律保护和进行反补贴应诉。

(三)企业层面的对策

虽然反补贴针对的是政府行为,但是最终的目的是限制企业的低价销售,如果企业出口到其他国家的产品主要的竞争优势不是价格。而是质量和品牌,那么招致反补贴诉讼的可能性将会有所降低。为此,企业应主动调整和完善自身的出口战略。加大科研开发的投入,依靠科技创新、提高质量来保持自身的竞争力。另外,企业还应积极研究产品的国际市场动向,有计划有策略地安排出口,调整和完善出口战略,勇于开拓新市场,防止市场过分集中,避免其他国家以某种产品短期内数量激增损害进口国市场或产业为由对我国出口商品采取反补贴措施。

在当下的国际贸易环境中，我国面对日益加剧的反补贴调查只能从各个层面着手应对，才能在在全球一体化的洪流中处于不败之地。